الگوهای تعیین دستور کار در شوراهای شهر، نقش مجریان و سیاست‌گذاران

مقدمه با اینکه تعیین مسائل در دستور کار و شیوۀ دستورگذاری بر همۀ مراحل تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری از جمله انتخاب راه‌حل‌ها و ابزارها و اجرای خط‌مشی اثر می‌گذارد، اما نحوۀ عملکرد بازیگران در سیاست‌گذاری شهری برای در دستور قرار دادن مسائل و مشکلات در پرده‌ای از ابهام قرار دارد. مسئله‌یابی امری هنجاری و ارزشی است، در حالی ‌که رویکرد حل مسئله، با مفروض دانستن مشکل، یک امر فنی به شمار می‌رود. دیدگاه عینی‌گرایانه و فنی در خصوص ماهیت مسائل در سیاست‌گذاری عمومی نمی‌تواند توضیح دهد که چرا یک واقعیت واحد، اغلب به اشکال متفاوتی توسط ذی‌نفعان خط‌مشی و سیاست‌گذاران و دستورگذاران مختلف تعبیر و تفسیر می‌شود. غالباً چنین است که از اطلاعات واحد در خصوص یک مشکل، تعاریف و تفاسیر مختلفی ارائه می‌‌شود. دستورگذاری به معنای تصمیم‌گیری در خصوص این است که دربارۀ چه مسائلی تصمیم گرفته شود و چه کسانی تصمیم می‌گیرند که دربارۀ چه مشکلاتی اتخاذ تصمیم شود؟ تصمیم‌گیری برای اینکه چه چیزی «مسئله» است مهم‌تر از تصمیم‌گیری دربارۀ راه حل مسئله خواهد بود . هدف پژوهش پاسخ به این پرسش است که چگونه یک مسئله این شانس را خواهد داشت که در صحن علنی شورای شهر بررسی شده و برای آن تصمیم‌گیری شود؟ مواد و روش‌هاپدیدارشناسی هرمنوتیکی و مشاهده به عنوان هرمنوتیک پدیدارشناختی به عنوان روش در آن پژوهش استفاده شده‌اند. در حالی که نظریۀ ‌داده‌بنیاد ساخت‌گرا ریشه در پدیدارشناسی هرمنوتیکی دارد، در عین ‌حال برای دستیابی به فهم بهتر پدیدۀ دستورگذاری، ناگزیر هستیم که از هرمنوتیک پدیدارشناختی استفاده کنیم. نظریۀ داده‌بنیاد ساخت‌گرا با جمع‌آوری داده‌ها آغاز شد و سپس از کدگذاری اولیه و متمرکز استفاده شد. در این پژوهش از مشاهده و تحلیل متن استفاده شد. حضور در کمیسیون‌های تخصصی شورای شهر و جلسات شورا به پژوهشگر امکان داد تا در مواجهه نزدیک با ساختاربندی مسائل و مشکلاتی که به ‌صورت احتمالی در دستور کار شورا خواهند بود قرار گیرد. پس علاوه بر تحلیل متن گفت‌وگوها و پیش‌نویس لوایح و طرح‌های پیشنهادی، رفتار بازیگران هم در قالب مشاهده در کمیسیون‌های مختلف مورد بررسی قرار گرفت. مشاهدۀ آنچه افراد در حین یک کار انجام می‌دهند غنا و بی‌آلایشی فراوانی را در اختیار محقق می‌گذارد که با پرسش از آن‌ها دربارۀ توصیف آنچه انجام می‌دهند حاصل نمی‌شود. در این پژوهش محقق مشاهده‌کنندۀ محض بوده است و به علت شرایط خاص حضور در کمیسیون‌ها و لزوم حفظ شرایط واقعی محیط پژوهش، از هرگونه مداخله اجتناب ورزیده است.یافته‌هااین پژوهش تفکیک و تمایزی میان دو بازیگر عمدۀ فرایند تعیین دستور کارها (agenda setting) در شوراهای شهر را به دست آورد: سیاست‌گذاران و مجریان. یافته‌های حاصل از تحقیق نشان داد هر یک از این دو کنشگر حول موضوعات و مسائل متفاوتی نقش خود را در دستورگذاری بازی می‌کردند، در حالی‌ که در روند تعیین دستور کارها توجه مجریان به الزامات فنی و الزامات اقتصادی معطوف بود، سیاست‌گذاران برای دستورگذاری الزامات فرهنگی و سیاسی را مهم‌تر دانسته و توجهی خاص به جامعۀ هدف داشتند. اولین موضوع مهمی که در عرصۀ دستورگذاری دیده می‌شد، تفاوت میان نحوۀ دستورگذاری مسائل مورد حمایت مجری (شهرداری) و سیاست‌گذار (شورای شهر) بود. طرح‌ها و لوایح مورد حمایت شهرداری به‌ صورت متکی بر استدلالات فنی و اقتصادی مطرح می‌شدند. در موضوعات مرتبط، عملکرد نمایندۀ شهرداری و یا سازمان متبوعه مبتنی بر دفاع از توجیهات اقتصادی و فنی طرح یا لایحه متمرکز می‌شد و مباحثی همچون جامعۀ هدف، الزامات فرهنگی یا سیاسی و ... از چارچوب‌های مباحث حتی‌الامکان خارج می‌شد. به‌عکس، بخش بزرگی از جنبه‌های غیر فنی و اقتصادیِ مباحث و مناقشات پیرامون مسائلی که قرار بود در دستور کار قرار گیرند توسط بدنۀ سیاست‌گذار مطرح می‌شد و در کانون توجه قرار می‌گرفت. اسناد بالادستی اثرگذار بر مسئله، طی فرایند دستورگذاری در هر دو گروه مهم قلمداد می‌شد. نتایج حاصل از مشاهدۀ رفتار بازیگران نیز نشان از تمایز میان این دو بازیگر داشت. استفاده از الگوی ipa به عنوان هستۀ اصلی تحلیل مشاهدات، مبین نوع رفتار مبتنی بر خصوصیات و توانایی فردی بازیگران بود. بازیگران مختلف هنگام دستورگذاری رفتارهای متفاوتی از خود بروز می‌دهند که بر اساس آن می‌توان آن‌ها را در دسته‌بندی‌های مختلفی جای داد. رفتار نمایندگان مجری به‌رغم تغییر فردی آن‌ها در کمیسیون‌های مختلف، تقریباً بدون نوسان و یکنواخت و تابعی از یک الگوی مشخص بود. این افراد در حوزۀ مسائل مبتنی بر الزامات فنی و یا الزامات اقتصادی غالباً نقش وظیفه‌پذیر فعال داشتند و به‌عکس در زمینۀ مسائل حول الزامات سیاسی و فرهنگی وظیفه‌‌پذیر غیرفعال بودند، اما رفتار سیاست‌گذاران پرنوسان بود و بر حسب دانش و آگاهی و تجربۀ عضو شورا ممکن بود هر یک از نقش‌های 4 گانه را بپذیرد. به بیان دیگر، مجریان با در اختیار داشتن دانش فنی و اجرایی رفتاری وظیفه‌پذیر از خود بروز می‌دادند که بر حسب موضوعِ در دستور کار و الزامات مرتبط با آن به وظیفه‌پذیر فعال یا غیرفعال بدل می‌شدند. رفتار سیاست‌گذاران بیشتر جنبۀ عاطفی اجتماعی داشت که جنبۀ مثبت یا منفی آن غالباً تحت تاثیر جامعۀ هدف قرار می‌گرفت. نتیجه‌گیریالگوی غالب دستورگذاری در شورای شهر مشهد ترکیبی از دو رویکرد توجه به محدودیت‌های دستورگذاری و مناسبات قدرت در بعد دوم است. از یک سو برای تعیین دستور کار صحن شورا، مجریان (نمایندگان شهرداری در کمیسیون‌ها) به علت دانش تخصصی و تجربه، قدرت تاثیرگذاری بالایی در کمیسیون‌ها دارند. در کمیسیون‌ها و دستور کارهایی که متکی بر الزامات فنی و اقتصادی است و یا اسناد بالادستی اثر محسوسی بر آن‌ها می‌تواند داشته باشد، مجریان قادر هستند تصمیمات را به عدم تصمیمات (non-decision) تبد‌یل کرده و مسائل را از دستور کار خارج کنند. عملکرد سیاست‌گذاران نیز در همین چارچوب قابل تحلیل است. مسائلی که متضمن الزامات اقتصادی و فنی و محدودیت‌های اسناد بالادستی هستند، در قالب عقلانیت محدود قرار می‌گیرد و نقش آن‌ها را در دستورگذاری کاهش می‌دهد. از سوی دیگر، در دستور کارهای مبتنی بر الزامات فرهنگی و سیاسی و متمرکز بر جامعۀ هدف، سیاست‌گذاران با تکیه بر بعد دوم قدرت تصمیمات را به کانون توجه می‌آورند و یا از آن خارج می‌کنند. یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های این الگو، فردگرا بودن آن است. فردگرایی در فرایند دستورگذاری هم به صورت عدم وابستگی سیاسی و گروهی دیده می‌شد و هم به صورت بی‌توجهی به مستندات. انتظار می‌رفت که توجه مجریان به دستور کارهای مبتنی بر مستندات بوده و تمرکز سیاست‌گذاران بر قضاوت‌های ارزش‌محور در فرایند دستورگذاری باشد که الزاماً هم‌راستا با مستندات علمی و فنی نیستند ، اما در الگوی موجود چنین پیش‌فرضی کارایی نداشت و فردگرایی بر تعیین دستور کارها کاملاً سایه افکنده بود.

agenda setting models in city councils, the role of policy makers and executives

introduction although agenda setting deeply influences all other stages of the policy cycle such as tools and solutions choice and policy implementation, it is vague how actors in the urban policy-making process set the agenda. problem-finding is normative and value-based, but problem-solving is a technical activity that presumes the problem [1]. objectivist and technical views on the nature of the issues in public policy cannot explain why various policymakers, stakeholders, and agenda-setters interpret a unique reality differently. various definitions and interpretations are often made around a single information about a problem. agenda setting is choosing an issue to be decided and who decides to choose those problems to be dealt with.  deciding what will be the problems is even more important than deciding what will be the solutions [2]. this research aims to answer how an issue finds a chance to be put on the table in city council meetings and how solutions are made.materials and methodshermeneutic phenomenology and observation as phenomenological hermeneutics are methods that are applied to this research. constructivist grounded theory is based on hermeneutic phenomenology, while it is inevitable to use phenomenological hermeneutics to a better understanding of agenda setting. constructivist grounded theory starts with gathering data [28], then initial and focused coding is executed. observation and text analysis are used here. attendance in city council commissions and meetings made it possible for us to closely encounter the process of structuring problems that are likely to be set on the agenda.  so, the behavior of actors in different commissions is analyzed by observation as well as bills drafts, and proposals. seeing what people do directly, gives the researcher a great amount of simplicity that cannot be derived from asking them to describe what they do. here, the researcher is a pure observer and avoids any intervention to preserve the real circumstances of research and concerns about attendance in commissions.    findingsthis research makes a distinction between two major actors in the agenda-setting process: executives (municipal officers) and policymakers (city council members). findings show that each of them plays a different role in agenda setting according to various issues. while executives pay attention to technical and economic requirements, cultural and political ones are more important to policymakers. they also focused on target groups. issues supported by executives are differently set on the agenda from those supported by policymakers. this is the first important feature in the agenda-setting realm. bills and proposals supported by the municipality are posed by technical and economic argumentation. in respective issues, the municipality or corresponding organization delegate focuses on technical and economic justifications of bills or proposals, debates on target groups, and cultural or political requirements are expelled from debates. in contrast, most of the non-technical and non-economic disputes around issues on the agenda are posed and focused by policymakers. national rules and regulations are important to both executives and policymakers in the agenda-setting process. results from the actor’s behavior observation show that these two actors are distinct. using the ipa model as a core of observation analysis, it explains a kind of behavior rooted in individual character and ability of actors. different actors show different behaviors in the agenda-setting process. this can put them in separate taxonomies. although executive delegates are not the same individuals in all commissions they show smooth and stable behavior, following a clear and definite pattern. they are actively task-oriented in the scope of issues that are based on technical and economic requirements. in reverse, they are passive task-oriented ones in political and cultural realms. policymakers’ behavior fluctuates and according to their knowledge and expertise, they might accept each of the 4 roles.  in other terms, executives who have technical and practical knowledge show task orientation behavior that might be passive or active due to the issue agenda and its requirements. the behavior of policymakers is more socio-emotional and is influenced by target groups to be positive or negative.conclusionthe prevailing agenda-setting model in mashhad city council is a combination of power relations in the second dimension and agenda-setting barriers approach. on the one hand, executives (municipality delegates) are highly influential in commissions due to their knowledge and experience. in commissions and agendas based on technical and economic requirements or affected clearly by comprehensive and upper-level laws, executives can change decisions to non-decisions and put issues aside from the agenda-setting process. policymaker’s actions can also be analyzed in this framework. issues including economic and technical impediments and confined by upper-level laws are placed in a bounded rationality framework and reduce policy maker’s role in agenda setting. on the other hand, according to the second dimension of power, policymakers take issues into consideration that encompass political and cultural requirements and focus on target groups. individualism is the salient trait of this model. individualism in agenda setting is presented as both ignoring documents and political independence. it is supposed that executives focus on document-based agendas and policymakers concentrate on value-based judgments through agenda-setting processes that are not in the same direction as technical and scientific documents [31]. however, such a presumption is not functional in this model and individualism casts a shadow on agenda setting.